解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》

**以來，我國在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的同時(shí)，也引發(fā)了日益**的生態(tài)環(huán)境問題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權(quán)益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護(hù)。

制定頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)，是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。

《方案》的出臺(tái)背景與基礎(chǔ)

一是現(xiàn)行環(huán)境損害賠償“重人身財(cái)產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境”。環(huán)境損害賠償法律體系由民法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)基本法與單行法等法律構(gòu)成，總體來看，主要側(cè)重規(guī)制環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償。除海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律對海洋生態(tài)環(huán)境損害有賠償規(guī)定外，目前法律體系中對生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)規(guī)定不完善。環(huán)境資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎(chǔ)，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用**與生態(tài)**應(yīng)該予以賠償，環(huán)境公益保護(hù)與生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度缺失的問題急需得到解決。

二是民事法律應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償不足。我國憲法賦予了國家和集體對自然資源的所有權(quán)，作為國家(或集體)對其所有的自然資源的損害求償權(quán)的依據(jù)。但是，歸屬國家和集體所有的自然資源**于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類型。同時(shí)，所有權(quán)理論重在保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)**，難以對自然資源的生態(tài)**進(jìn)行保護(hù)。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態(tài)環(huán)境公共性、整體性的特點(diǎn)決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。

三是環(huán)境法律中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不健全。為應(yīng)對我國生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不力，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的問題，黨的十八屆三中全會(huì)對建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了要求。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確定了損害擔(dān)責(zé)原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究提供了依據(jù)。但此法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包含在內(nèi)。雖然較高人民法院相繼出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權(quán)糾紛的**解釋，對生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認(rèn)可，但**解釋主要通過訴訟中的法律適用調(diào)整個(gè)案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，并非國家法律層面對這一問題的系統(tǒng)規(guī)定。

《方案》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

《方案》主要規(guī)定了適用范圍、試點(diǎn)原則、損害賠償范圍、賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人、賠償程序、賠償責(zé)任承擔(dān)方式，以及相應(yīng)的技術(shù)、資金管理等問題?！斗桨浮肥菄覍用?*以制度化的方式對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行的較系統(tǒng)和完善的規(guī)定，并且具有諸多亮點(diǎn)與特色。具體來說：

**，規(guī)定了賠償范圍，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益損失。

明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基點(diǎn)?！斗桨浮穬H適用于生態(tài)環(huán)境本身損害的賠償，污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內(nèi)。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的*性損害4個(gè)主要方面。調(diào)查評估費(fèi)用和有關(guān)公共服務(wù)費(fèi)也應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)。

生態(tài)環(huán)境損害具有特殊性，其補(bǔ)救主要是通過采取生態(tài)環(huán)境損害清理與修復(fù)措施將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前。因此，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)是損害補(bǔ)救的**目的，賠償只是**恢復(fù)的手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍也主要取決于相應(yīng)的清理與修復(fù)措施的費(fèi)用。

*二，規(guī)定了賠償義務(wù)人，明確免責(zé)情形。

《方案》限于追究違法違規(guī)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個(gè)人，黨委和**有關(guān)負(fù)責(zé)人因決策失誤造成生態(tài)環(huán)境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究。對于歷史遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題，各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規(guī)定違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕?zé)任主體。

*三，規(guī)定了賠償權(quán)利人，授予試點(diǎn)地方省級人民**損害索賠權(quán)。

針對目前生態(tài)環(huán)境損害主要由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，**救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害權(quán)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，《方案》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于地方人民**對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，明確賦予地方人民**保護(hù)公共環(huán)境利益的職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后通過與責(zé)任者進(jìn)行磋商，及時(shí)開展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作，并在磋商不成的情況下及時(shí)提起訴訟。

*四，規(guī)定了賠償?shù)拇枭坛绦?，?chuàng)設(shè)救濟(jì)損害的新途徑。

《方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設(shè)了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的新途徑。根據(jù)《方案》，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達(dá)到需要賠償?shù)某潭龋瑫r(shí)，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。在具有明確賠償義務(wù)人的情況下，啟動(dòng)與賠償義務(wù)人的磋商程序。磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評估內(nèi)容以及修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間期限的確定。賠償責(zé)任的承擔(dān)方式**采用修復(fù)方式，在修復(fù)不能的情況下適用金錢賠償責(zé)任。磋商過程中的關(guān)鍵信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，邀請*和公眾參與。

*五，規(guī)定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟(jì)途徑。

《方案》賦予賠償權(quán)利人直接或在磋商不成情況下提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利，是對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補(bǔ)充。提出了賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及鼓勵(lì)環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的要求，設(shè)計(jì)了針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點(diǎn)的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督及分期執(zhí)行等制度。

*六，規(guī)定了試點(diǎn)工作配套措施，**制度順利推進(jìn)。

《方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)和公眾參與等**生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開展的相關(guān)措施。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中，需要以環(huán)境損害評估作為技術(shù)支撐**生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估與修復(fù)方案制定等事實(shí)認(rèn)定工作的順利開展。為**評估活動(dòng)的科學(xué)合理、客觀中立，《方案》對生態(tài)環(huán)境損害評估機(jī)構(gòu)能力提出了要求，并對評估活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理。

為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償中損害調(diào)查、評估、修復(fù)方案制定，行政磋商合意過程，以及修復(fù)措施與賠償金執(zhí)行等工作的開展，《方案》強(qiáng)化了信息公開與公眾參與的要求。